El fideicomiso de los damnificados: Hay que tomarse las reglas de fiscalización en serio

Alberto Torres Lara

2 de agosto, 2018


En su libro El concepto del Derecho, Herbert Hart[1] distingue dos tipos de razones por las que el individuo obedece la ley, la primera de ellas apela a un carácter prudencial [punto de vista externo] en el que el sujeto pondera las consecuencias de sus actos ante la probabilidad de ser sancionado con la privación de un bien socialmente reconocido, mientras que la segunda razón atiende a un punto de vista interno en el que el sujeto se adhiere a cumplir una norma por convicciones estrictamente morales.

Retomo lo anterior, pues en el caso del fideicomiso para los damnificados del sismo del 19 de septiembre, en el que el INE impuso una sanción de ciento noventa y siete millones de pesos al partido político Morena, se han formulado dos tesis que escuchamos de forma reiterada en los espacios de opinión pública.

La primera de ellas deriva de la propia resolución del INE al concluir que Morena cometió un fraude a la ley al crear un fideicomiso en el que durante el proceso electoral recibió recursos por setenta y ocho millones de pesos.

La segunda tesis señala que la autoridad electoral no contaba con facultades para fiscalizar un fideicomiso privado y que la multa impuesta por el INE es ilegal, pues no se encuentra probado que esos recursos hubieran tenido un destino electoral.

Analicemos los hechos relevantes:

El sismo del 19 de septiembre generó una exigencia social para que el financiamiento destinado a los partidos políticos se utilizara en apoyo a los damnificados, ante lo cual el INE emitió reglas para que los institutos políticos que así lo decidieran comunicaran su intención de aportar su financiamiento a dicho propósito.

Ante la desconfianza de que el gobierno actual administrara los recursos de sus prerrogativas, Morena no presentó solicitud alguna y en su lugar, anunció la creación de un fideicomiso, en el que se aportaría parte del financiamiento público al que tenía derecho y se recibirían donaciones privadas para destinarlo a los damnificados del sismo.

Morena no aportó un solo peso de su financiamiento público al fideicomiso, pero si recibió en el mismo recursos privados que ahora están sujetos al escrutinio público.

El INE sostiene que el fideicomiso se encuentra estrechamente vinculado con el partido político pues estima que se probó lo siguiente[2]:

i) El 23 de septiembre el Consejo Nacional de Morena aprobó la creación del fideicomiso;

ii) El Comité Técnico se integraba por personas vinculadas a Morena;

iii) Una cantidad importante de las donaciones al fideicomiso fueron realizadas por militantes, simpatizantes o funcionarios públicos que accedieron a un cargo de elección por el referido partido político;

iv) Se depositaron 44 millones de pesos en efectivo en la cuenta bancaria del fideicomiso, de los cuales una cantidad fue realizada por personas que se encuentran en la nómina del instituto político.

V. Se retiraron 64 millones de pesos de los cuales 21 millones se proporcionaron a funcionarios de Morena mediante cheques de caja.

Ahora bien, considero que el INE tiene razón cuando señala que hubo un fraude a la ley por lo siguiente:

Nuestro país ha construido una serie de reglas para garantizar que todos los individuos puedan participar en el juego democrático, es decir construyó un sistema legal para que pueda acceder a un cargo público tanto el ciudadano que cuenta con recursos económicos como aquél que sin contar con ellos desea participar en una elección, en pocas palabras decidimos permitir el acceso a la política a todos y no a privatizarla.

A diferencia de otros países, en los que existe una tradición libertaria en el tema del financiamiento y fiscalización de campañas [por ejemplo Estados Unidos en el que reglas sobre topes de campaña se declararon inconstitucionales por limitar la libertad de expresión[3]], nosotros creamos un complejo sistema de fiscalización para garantizar que todos los individuos participen en condiciones mínimas de equidad, es decir inclinamos nuestro sistema ante una postura liberal pero igualitaria.

El sistema de fiscalización de partidos tardó años en construirse y requirió esfuerzos institucionales del Estado Mexicano para llegar al punto en el que nos encontramos.

Algunas de las reglas de nuestro modelo de fiscalización son las siguientes:

Nuestra regulación obliga a crear cuentas bancarias para que los partidos políticos reciban los recursos públicos y las aportaciones privadas que utilizan en sus actividades ordinarias y de campaña. Lo anterior, busca que el dinero que captan los actores políticos se mueva dentro del sistema financiero y se tenga certeza de quiénes aportan recursos y en qué cantidades.

La ley también establece [4]restricciones a ciertos sujetos y les prohíbe aportar recursos a los partidos políticos, pues el legislador ponderó diversas razones relevantes y estimó que su participación no era deseable, por ejemplo, en el caso de los ministros de culto, empresas mercantiles o el propio gobierno a través de recursos públicos entre otros.

A los sujetos que la ley permite aportar recursos [militantes o simpatizantes] se les restringió con un tope máximo de donaciones con el fin de que los candidatos que lleguen a un cargo público, lo hagan sin comprometerse con intereses distintos a los de la comunidad que representan. En este sentido, cada peso que entregan debe estar plenamente identificado y la regla es que lo hagan a través del sistema financiero.

Para asegurar que todo lo anterior se cumpla, se creó la Unidad Técnica de Fiscalización con una serie de facultades para auditar y verificar que lo reportado por los partidos políticos sea veraz y en caso contrario, se dan facultades al Consejo General del INE para corregir conductas contrarias a las normas [enforcement].

Finalmente, se generó un sistema de fiscalización en línea para garantizar que cada centavo que reciben y gastan los partidos políticos puedan ser consultados por la ciudadanía protegiendo la transparencia y rendición de cuentas. Una de sus características es que permite verificar en tiempo real los ingresos y gastos de los partidos políticos, lo que inhibe que se construyen contabilidades ficticias por los sujetos regulados.

Hago referencia a las reglas de fiscalización, en primer lugar, porque estoy convencido de que la regulación y diseño institucional que se ha construido se encuentra en línea con el principio de equidad que se protege desde la Constitución.

En segundo lugar, aludo a las reglas de fiscalización pues considero que el fideicomiso creado por Morena consigue sustraerse de dicha regulación, bajo el argumento de que dicho instrumento se trata en realidad de un contrato privado con reglas propias, lo cual en mi opinión generan una zona de inmunidad para el partido político en perjuicio de la transparencia y rendición de cuentas.

El fideicomiso es desde su creación y diseño una verdadera caja negra de opacidad. Sus reglas de operación son mínimas y los pocos supuestos que se regularon fueron incumplidos, tal es el caso de una de sus clausulas que prohibía recibir recursos en efectivo y que en los hechos permitió que se recibieron cuarenta y cuatro millones de pesos.

Conforme a la investigación, en unas cuantas sucursales se hicieron múltiples depósitos en efectivo, todos por la cantidad de cincuenta mil pesos. No sabemos el origen de esos recursos, es decir al extraerse de la aplicación de las reglas mediante el fideicomiso la ciudadanía desconoce si el dinero proviene de empresas mercantiles, recursos públicos administrados por gobiernos, sindicatos u otros entes prohibidos.

En cuanto al destino del recurso, el fideicomiso resulta menos transparente pues lo menos que se esperaba de este mecanismo es que se crearan procedimientos claros para entregar los recursos a los damnificados. 

Hasta ahora sabemos que los administradores del fideicomiso autorizaron la entrega de cheques y que parte de los recursos consignados en los mismos fueron cobrados por funcionarios del partido.

Sin embargo, lo que no sabemos es si una vez cobrados los cheques los recursos fueron entregados a los damnificados, tampoco si a cambio se les pidió favorecer el voto para un actor político en particular y resultaría muy costoso en términos probatorios para una autoridad acreditar que el dinero en efectivo se destinó al fin anunciado.

En síntesis, considero que el fideicomiso resulta por sus características un desastre en términos de transparencia. Hasta ahora la hipótesis con mayor coherencia es la generada por la autoridad electoral en la que se señala que en el fideicomiso i) se recibieron recursos de origen no identificado, ii) se realizaron depósitos en efectivo superiores a los límites previstos, iii) se omitió reportes de los ingresos a la autoridad que en su conjunto se traducen en un fraude a las normas de fiscalización.

Corresponde al partido político crear una hipótesis con mayor coherencia narrativa sobre el origen y destino de los recursos del fideicomiso y sobre todo convencer a la ciudadanía de que el dinero se destinó a los damnificados del terremoto.

Desconozco las motivaciones internas de los dirigentes de Morena para la creación y operación del fideicomiso en los términos narrados, sin embargo, no puedo desconocer que dicho instrumento pudo ser utilizado para ingresar dinero cuyo origen desconocemos y que el mismo pudo usarse con fines electorales.

La teoría política nos dice que los partidos políticos son racionales y que buscan maximizar su utilidad con dinero para sus campañas y votos para acceder al poder público. Lo irracional sería que, conociendo la compleja regulación en materia de fiscalización, un partido político se arriesgue a romper todas las reglas del juego a cambio de nada.

Concluyo: no podemos demandar que Morena cumpliera con las normas de fiscalización por razones morales, sin embargo, resulta exigible que sus dirigentes por razones prudenciales calcularan que lo hecho con el fideicomiso tenía una alta probabilidad de ser sancionado.

Una de las virtudes del Estado de Derecho y de la primacía de la ley es que permite a los sujetos planificar su conducta y prever las consecuencias de sus acciones, el desastre del fideicomiso era a todas luces predecible.

Alberto Torres Lara. Consejero en Derechos Humanos World Peace Builders.



[1] Herbert Hart, El concepto del Derecho (Abeledo Perrot, Buenos Aires 1963).
[2] Resolución INE/CG638/2018. Consejo General. 18 de julio de 2018.
[3] Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1 (1976).
[4] Ley General de Partidos Políticos. Publicada el 23 de mayo de 2014. México.


Las opiniones son responsabilidad de quien suscribe.

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